국가를 운영하거나 국가예산을 관리하려면 정부가 예산을 편성하고 국회가 이를 심의, 확정한다.
우리 헌법은 첫 헌법 이후 여러 차례의 헌법 개정에도 불구하고 큰 예산 변동 없이 근대 이후 각국의 사례를 따라 정부 구성과 국회 인준의 틀을 유지해 왔다.
다만, 정부예산의 국회 제출 시기와 국회 심의·의결 기한 등은 일부 변동이 있었으나, 제가 재직하던 1984년부터 2006년까지의 기간 동안에는 10월 헌법조항에 따라 2일은 정부예산안 제출, 12월 2일은 국회 의결이다.
, 모든 예산 절차는 이를 바탕으로 진행되었습니다.
정부는 연초부터 9개월에 걸쳐 정부예산을 편성하고, 국회는 10월과 11월 두 달 동안 국가예산을 심의·확정하며, 2019년 12월에는 신년예산 집행 준비를 한다.
12월. 그 중 먼저 정부 예산 편성 과정을 요약하고, 다음 기회에 국회의 예산 심의 과정을 검토해 보고자 합니다.
예산 준비작업 시작 : 주요 신규 계속사업 제출(2월 28일) 차년도 재정운용의 큰 틀을 마련하기 위해서는 예산당국이 향후 예상되는 증가폭을 폭넓게 이해할 필요가 있었다.
이를 위해 각 중앙정부 부처의 장은 신규사업과 주요 지속사업에 대한 사업계획을 2월말까지 경제기획원장관(당시 예산권부처)에게 제출하도록 했다.
매년. (구예산회계법 제20조제1항) 예산당국은 3월 한 달간 사업별 사업계획을 제출하기로 했다.
검토 후 이를 토대로 차년도 예산 증액 비율과 사업비 증액 가능 여부를 결정하고, 각 중앙부처가 연말 예산요구서를 제출할 때 과도한 예산요구를 자제하도록 당부했다.
5월. 예를 들어 1988년 일반회계 기준으로 제출된 주요 신규 계속사업 현황을 보면 그 증가액은 2조 8,258억 원(계속사업 1조 9,152억 원, 신규사업 9,106억 원)으로 전년 대비 무려 94.2% 증가했다.
1987년 주요 사업비는 3조 498억 원. 1973년 2월 예산회계법 개정으로 도입된 주요 신규 계속사업 제출제도는 중기까지 그 역할이 점차 약화되었으나 비교적 잘 작동한 것으로 보인다.
– 1990년대 후반. 특정 연도에 따라 진행 중인 사업의 경우 사전 검토 결과를 다음 연도 예산에 반영함으로써 예산 준비 과정의 부담을 경감시켰다.
그러나 2월말 각 중앙부처가 제출한 신규과제와 5월말 제출된 신규과제의 격차가 점차 벌어지면서 제도의 실효성이 떨어진 것으로 풀이된다.
예산당국 입장에서 신규제안사업 발굴은 주관적 검토로, 중앙부처에서 2월말 신규사업으로 요청했으나 5월말 예산요구시 생략했거나, 2월 말에 요청하지 않고 5월 말에 새로운 프로젝트로 요청했습니다.
그렇게 하는 경우가 늘어났기 때문이다.
연말로 갈수록 개각이 잦아지면서 중앙부처가 대통령 업무계획 보고와 관련해 신규 사업에 대한 정책을 2월 말까지 확정하기 어려웠기 때문이기도 하다.
이에 따라 주요 신규사업을 통해 차년도 예상되는 신규 금융사업을 파악하기 어려웠다.
현재 진행 중인 사업제출제도에 의존하기보다 각 부처의 신년 대통령 업무계획 보고에 의존하게 되었습니다.
매년 예산실장은 연초부터 약 3개월간 대통령에게 보고되는 사업계획 보고에 참석해 대통령의 국정방향과 새로운 재정수요를 파악하는 풍습을 형성하고 있다.
업무계획보고서에 포함된 신규 재정사업에 대해 예산당국이 사전협의를 통해 업무계획 수정을 요구하는 등 갈등이 발생하기도 했다.
지금 생각해도 업무계획 보고 과정에서 협의의 범위와 한계가 어려운 문제인 것 같습니다.
주요 신규 계속사업 제출제도는 2000년대 초반까지 명목상 유지되었으나, 결국 노무현 정부의 재정개혁 과정에서 중기재정계획 제도가 제도화되면서 중기재정계획 제도로 변경되었다.
국가재정법 제정(2006.10.4)에 따른 사업계획 제출제도. 흡수되었습니다.
(국가재정법 제28조) 공식적인 예산편성절차 개시 : 예산편성지침 고시(3.31) 예산당국은 심의를 거쳐 다음연도 예산편성 기초가 되는 예산편성지침을 각 부처에 제공 매년 3.31일까지 국무원에서 정한다.
통지합니다.
일반적으로 예산편성지침에는 새해 경제여건 및 재정운용방향, 예산요구지침, 예산요구서, 기준단가 등이 포함되며, 이를 토대로 각 중앙부처에서는 부처별 예산편성 업무를 시작한다.
예산편성지침은 한 권의 책자로 발간되며, 당해년도 예산편성 과정을 살펴볼 수 있는 중요한 자료로 활용됩니다.
또한, 기획과정에서 조정된 사항 중 일부는 정부예산이 국회에 제출될 때 수정되어 첨부서류로 제출됩니다.
그 중요성에도 불구하고 예산지침에 포함된 표준단가가 소홀히 여겨지는 경우가 많았습니다.
예산은 정치나 정책적 논의의 대상이지만 궁극적으로 예산사업 수는 물량×단가로 표시되기 때문에 적절한 기준단가를 설정하는 것이 예산편성 과정의 핵심이라고 할 수 있다.
이는 매년 예산실 직원 대부분을 동원해 많은 시간과 노력을 투자한 결과라는 점을 강조하고 싶다.
예산편성지침은 각 부처의 예산요청 지침이라는 점에 중점을 두고 있기 때문에 예산요청지침으로 명칭을 바꾸는 것이 바람직하다.
토론이있었습니다.
그러나 예산편성지침은 각 중앙부처뿐만 아니라 예산당국이 반드시 준수해야 할 예산편성 공통규범이라는 점에서 상징적인 의미를 가지며, 예산편성과정의 틀이라 할 수 있다.
1962년 1월 예산회계법으로 제정된 이래 일관되게 유지되어 왔다.
국무회의 의결을 거쳐 실제 지침을 마련하는 과정에서 의견수렴 및 각 중앙관서와의 협의 절차를 제도화하였다.
. 이러한 중요성과 상징성에도 불구하고 국무회의 과정에서 국무위원들의 관심은 상대적으로 낮았다.
특정 분야 등 직접적인 관심이 있지 않는 이상 관심이 없었다고 할 수 있다.
노무현 정부 출범 직후 국무회의 논의 활성화를 위해 예산편성지침이 첫 국무회의 논의사항으로 제출됐다.
대부분의 국무위원들이 자신의 소관사항에 대해 요구를 제기하면서 회의가 실망스럽게 끝났던 기억이 납니다.
예산편성 지침 단계부터 각 중앙부처와 갈등을 일으킬 필요가 없기 때문에 예산당국은 지침에서 크게 문제가 될 수 있는 내용을 기피하는 경향이 있었다.
게다가 빡빡한 일정으로 인해 3월 마지막 국무회의에 안건을 제출하는 것이 관례가 됐다.
있었다.
그런데 한 가지 예외적인 경우가 기억납니다.
1998년 예산편성지침의 경우 당초 지침에서 특정분야에 대한 강력한 구조조정을 제안했으나 국무회의에서 유보돼 일부 표현을 완화한 뒤 임시국무회의를 통해 최종 확정됐다.
예산 전쟁은 각 중앙부처의 예산 요구(5월 31일)와 본격적인 예산 준비를 위한 예산 요구로 시작된다.
6월 초부터 인원 조정이 마무리되는 9월 중순까지 약 100일간 예산당국과 중앙부처 간 갈등을 벌인다.
모 부처 선배는 이를 예산투쟁이라고 했고, 예산실 선배는 100일 작전이라고 했다.
한여름 더위 속에서 예산 준비 작업을 진행했기 때문에 에어컨 시설이 부족한 상황에서 어려움이 많았습니다.
1980년대 경제기획원 광화문빌딩이 있을 때는 오후 6시에 에어컨이 꺼지고 자정까지 예산심의가 계속돼 어려운 상황이었다.
공조조절 장치가 미국대사관 건물에 있음에도 불구하고, 당시 행정지원 업무를 담당하셨던 송이강 선배님에게 야간 공조지원을 해주신 것에 대해 감사의 말씀을 전하고 싶습니다.
또한 1992년 여름에는 에너지 비상조치로 에어컨 사용이 금지되었습니다.
대선이 있던 해였기에, 예산보고를 위해 찾아온 정부 관계자들로 가득 찬 무더위 속에서도 에어컨도 없이 각 예산실을 순회했던 김영삼 후보가 기억난다.
더위를 피하기 위해 저자가 담당하는 EXPO 예산을 심의하기 위해 이른 아침부터 예산 심의회가 열렸습니다.
2004년 노무현 정부의 하향식 재정개혁 이전에는 중앙정부의 추가 문제제기 사업을 반영하여 6월 초부터 7월 말까지 예산심의회를 통해 기본적인 재정요건을 확정하는 것이 예산편성 과정이었다.
8월 초에는 정부 부처, 8월 중순에는 예산장관과 주요 부처 장관들이 참석하는 청문회를 열었고, 8월 말과 9월 초에는 정부와 여당 간 당정협의를 거쳐 타결됐다.
예를 들어 1988년 예산의 경우 6.17부터 8.10까지 예산심의위원회를 운영하고 문제과제를 반영했으며, 8.20부터 9.7까지 당정협의가 진행됐다.
이 중 예산부장관(경제부총리)과 부처 장관 간 청문회는 1990년대 후반까지 정례화되어 전체 부처는 아니더라도 원하는 부처를 대상으로 열렸다.
그러나 청문회라는 용어 자체가 권위주의적이라는 점에 대한 거부감이 있었고, 실제로 청문회 과정에 추가로 반영하기 위해서는 프로젝트에 대한 사전 조율에 대한 부담이 있었다.
이에 김대중 정부 시절에는 장관협의회로 명칭이 바뀌면서 점차 유명해지고 실효성이 없어졌다.
개인적으로는 예산부장관이 경제부총리에서 기획예산처장관으로 바뀐 것이 계기가 됐다고 본다.
중앙부처의 예산 요청 없이도 예산당국이 예산을 편성할 수 있느냐는 논란이 일었다.
요청 없이 프로젝트를 구성하거나, 요청 금액에서 증가분을 구성하거나, 요청 내용을 수정하는 등 다양한 유형이 있을 수 있습니다.
국가재정법과 구예산회계법에서는 예산을 ‘요구에 따라’ 또는 ‘요구에 따라’ 편성하도록 규정하고 있어 그 의미가 불분명하다.
요청 없이는 예산 편성이 불가능하다는 엄격한 해석이 있지만, 이 경우 요청의 의미를 어떻게 봐야 할지를 두고 또 다른 논란이 예상된다.
법적으로는 예산편성에 관한 권한과 책임은 예산당국이, 예산집행에 관한 권한과 책임은 중앙정부기관이 갖는다고 보아야 하므로 예산의 재량권을 넓게 인정하는 것이 타당할 것으로 보인다.
계획에 있어서 예산 권한. 그러나 실제로는 이러한 논란을 피하기 위해 준비과정에서 논의하고 정리한 내용에 따라 예산편성 마지막 단계에서 중앙정부기관의 추가요청을 접수하여 해결하고 있다.
예산심의제도 예산편성업무는 한마디로 수많은 예산사업에 대한 예산 금액, 숫자를 확정하는 과정이다.
1982~1984년 예산개혁 이전에는 일반정부 결정과 마찬가지로 예산결정도 수직적 승인 방식으로 이루어졌다.
그러나 예산개혁과정에서 주장한 제로베이스 방식의 예산편성을 위해서는 모든 예산사업을 재검토할 필요가 있었고, 이를 위해 예산심의회가 도입·운영되었다고 할 수 있다.
예산 준비 과정에서 열리는 각종 심의회를 흔히 예산 심의회라고 부르는데, 여기서는 원래 의도대로 1차 심사(6월 초~7월 말)를 하는 회의체라는 의미로 사용된다.
)는 각 중앙부서의 모든 프로젝트를 합의 형식으로 정리한 것입니다.
하다.
이에 따라 심의위원회의 초기 위원은 예산실 심의위원(국장급) 3명과 과장 및 임원(과장급) 12명으로 구성되었으며, 예산 규모를 각자 합의하는 형식으로 운영되었다.
예산조정계획에 대한 담당자의 설명을 들은 후 프로젝트를 진행합니다.
그건 다됐다.
예산실장은 위원이 아니었고, 중요 사업 심의 내용을 이해하기 위해 가끔씩만 참여했다.
심의의 초점은 예산 삭감에 맞춰져 있었는데, 담당자가 이를 옹호하려다 보니 열띤 논쟁이 벌어지는 일이 잦았다.
여기서 위원들의 입장을 생각해 볼 필요가 있다.
예산처 조직은 크게 표준작성, 재원관리 등 종합적인 조정을 담당하는 일반부서와 각 중앙부처를 직접 담당하고 예산을 조정하는 관련부서로 나눌 수 있다.
일반부 구성원들은 자유롭게 의견을 개진했지만, 각자의 심의에 주의를 기울여야 하는 책임부 구성원들은 적극적으로 활동하지 못했다.
당시 심사관은 직위가 높음에도 불구하고 모두 각자의 업무를 담당했기 때문에 소관 사업의 방어에 민감할 수밖에 없었다.
합의 형식이기는 했지만 결국 실제로 재원 관리를 담당하는 본부장의 목소리가 가장 컸을 수밖에 없다.
그래도 초반에는 예산개혁이 강력하게 추진됐기 때문에 활발한 논의가 이뤄졌고, 이 과정에서 부서장들의 얼굴이 붉어지는 모습도 낯설지 않았다.
심의회 관계자들은 무자비한 예산 삭감 때문에 심의회를 국민재판이라고 농담으로 불렀다.
1990년대 이후 예산심의회의 구성과 운영방식은 인력의 변화에 따라 다양한 형태로 변화해 왔지만 기본적 역할은 여전히 유지되고 있는 것으로 보인다.
예산실 선배님들의 치열한 토론을 떠올리며, 국가예산에 대한 균형감, 구성원들의 폭넓은 시각, 책임자에 대한 교육적 기능 등 예산심의회의 장점이, 더욱 발전될 것입니다.
대통령의 국정과 정부예산 대통령제에서는 대통령이 국정의 중심에 있고, 예산기획권자는 국정을 효과적으로 추진하는 주요 수단이다.
대통령은 예산 편성 과정에서 3차례 정도 보고를 받고 주요 결정을 내린다.
조직초기, 중간보고, 최종보고로 구분할 수 있다.
예를 들어 1988년 예산안의 경우 1987년에는 3월 13일, 7월 16일, 9월 16일 세 번의 보고가 있었다.
예산당국은 모든 보고에 세심한 주의를 기울이지만 중간보고에 가장 중점을 두는 경우가 많다.
각 중앙부처와 주요 현안이 있는 정책사업은 대통령의 의결을 거쳐 8월 안에 예산과 지원수준에 반영할지 여부를 결정해야 했기 때문이다.
보고과정에서 대통령이 지시한 내용은 국방비, 인건비 등 정책 방향과 관련된 것이 많았으나, 특정 예산 사업에 대한 금액도 명시한 경우도 있었다.
특히 기억에 남는 것은 1988년 최종예산보고에서 기초과학연구비 50억원을 교육부(현 교육부) 소관으로 추가 지원하도록 요구한 것이다.
기초과학 연구비를 담당하는 부처가 과학기술부(현 과학기술부)였기 때문에 부처 간 협의가 필요했다.
당시 컴퓨터 처리 기술로 인해 번호 처리는 9월 10일 정도에 완료해야 했는데, 그 이후에 발생하면서 일정 제약으로 인해 난감한 처지에 놓이게 되었습니다.
급하게 정리하느라 고생했던 기억이 나네요. 정부 예산에 관한 여야 협의 정부 예산안은 국회 심의를 거쳐 확정되기 때문에 여당의 협조가 필수적이다.
여대와 야소의 국회 구성이 당연시되던 1990년대 중반까지는 예산 편성 과정에서 여당과의 당정협의가 중요한 부분이 되어 말년부터 약 15일간 진행됐다.
8월부터 9월 초까지. 국회에 법률문서로 제출한 ‘항목별 설명’에 해당하는 예산안별 세부 설명자료를 마련하고, 여당 각 분과위에서 설명과 논의를 거쳐 최종 종합은 증원 형식으로 진행됐다.
여당 핵심예산. 예산사무실 심사위원(국장급)이 개별과제를 하나하나 설명해야 해서 부담감을 느끼며 밤늦게까지 공부했던 기억이 납니다.
무더위가 잦아든 8월 말과 9월 초, 매일 관훈동 민주당 청사에 들러 당정협의를 하고, 인사동 골목을 한동안 헤매던 기억이 생생했다.
점심. 어려운 협의 과정이었지만 이를 바탕으로 여당 의원들은 국회 심의 과정에서 정부 예산안을 옹호하고 야당의 증액 요구에 적극 응했다.
1990년대 후반부터 국회에서 여야 간 사태가 빈번히 발생하면서 여당과의 당정협의의 의미가 커졌다.
역할과 역할이 바뀌었고 그에 따라 당정협의의 형태와 내용도 달라졌다.
국회 예산 심의 관행도 달라졌다.
국회 심의 과정에서 야당은 물론 여당 의원들의 증액 요구가 일상화되는 것이다.
물론 여기에는 지역구 의원들의 포퓰리즘이 작용했을 수도 있다.
당정협의와 국회 심의는 불가분의 관계로 연결되어 있으므로, 앞으로도 이 관계가 더욱 바람직한 관계로 발전해 나가기를 바랍니다.
수치적 예산편성 과정은 예산편성 완료, 국회 제출, 여당 협의, 최종 보고 등을 거쳐 보통 9월 중순쯤 마무리된다.
하지만 정보기술이 발달하면서 숫자마감이 점점 늦어지면서 실무자들도 힘들어지고, 기술의 발전이 사실 사람을 괴롭히는 게 아닌가 하는 생각이 들기 시작했습니다.
9월 말 국무회의에 제출하고, 국회에 제출할 인쇄물을 산더미처럼 준비하고 확정하는 등 빡빡한 일정을 소화하다 보니, 이미 10월 2일이 헌법상 예산안 제출 기한이다.
국회에. 가끔 추석 연휴와 겹칠 때도 있어서 일정을 맞추느라 급급했어요. 마지막으로, 공식 예산안 국회 제출과 관련된 에피소드를 소개하며 이 글을 마무리하고자 합니다.
1987년 예산안이 국회에 제출되었을 때 이런 일이 일어났다.
예산안의 관인은 대통령 인장이 찍혀 있었는데, 담당직원(당시 행정부 소속)의 실수로 살짝 벗겨진 것 같다.
별거 아니라고 생각했는데, 국회 법안과 공문서 수령인들이 많이 힘들어하고 계셨습니다.
국회의장은 접은 흔적이 있는 공문서라도 보고하기 전에 다림질을 할 정도로 엄격한 사람이고, 흠집이 있는 공문서가 발견되면 큰일날 것이라는 우려도 있었다.
공문서를 새로 작성하고 대통령 직인을 다시 날인하는 것은 큰 문제가 아니었지만 국무총리와 관련 국무위원들의 서명(서명)을 다시 받아야 했다.
어떻게든 공문서를 다시 작성하고 처리했는데, 참 아찔한 순간이었습니다.